Legislazione sul gioco d'azzardo: L'esperienza europea

Legislazione sul gioco d'azzardo nell'Unione Europea

Attualmente l'Unione Europea non è unanime nel regolamentare il settore del gioco d'azzardo. Non esiste quindi una legislazione comune dell'Unione Europea sul gioco d'azzardo. Gli Stati membri regolano questo mercato in modo indipendente, dando vita a 28 mercati nazionali per le corrispondenti varianti di giochi d'azzardo.

Tutti i Paesi dell'Unione Europea hanno leggi sul gioco d'azzardo. La stragrande maggioranza dei Paesi si caratterizza per l'adozione di una legislazione nazionale che stabilisce un regime giuridico unificato per il gioco d'azzardo sull'intero territorio nazionale. Tuttavia, in alcuni Stati (soprattutto federali), le autorità regionali sono autorizzate ad adottare leggi locali sul gioco d'azzardo nel territorio corrispondente.

• In Austria, i casinò, le lotterie, i giochi di carte e i giochi di poker sono regolamentati a livello federale. Invece, le scommesse sportive e le slot machine al di fuori dei casinò sono regolamentate a livello di ciascun membro della federazione (land).
• In Spagna, l'industria del gioco d'azzardo è regolamentata sia a livello centrale (legislazione nazionale) che locale. Ciascuna delle 17 regioni autonome ha adottato la propria legislazione sulla base dei poteri federali forniti dal governo centrale.
• In Italia, i casinò sono regolamentati a livello locale.
• Anche la Germania ha le sue peculiarità. Il Trattato interstatale sul gioco d'azzardo, che viene aggiornato periodicamente, è valido a livello nazionale. Ogni Paese adotta la propria legislazione in conformità con le condizioni previste da questo accordo. Tuttavia, alcuni tipi di giochi d'azzardo e alcuni aspetti dell'attività di gioco d'azzardo sono regolati dalle leggi federali della Germania.

Non c'è unità tra i Paesi dell'Unione Europea per quanto riguarda la regolamentazione dei vari tipi di gioco d'azzardo. Dovrebbe essere limitato a una o più leggi?

1. Alcuni Paesi hanno un unico atto legislativo che copre tutti i tipi di gioco d'azzardo. Si tratta di Regno Unito, Paesi Bassi, Polonia, Romania e Svezia.
2. Altri hanno deciso di adottare leggi settoriali. Ad esempio, in Irlanda esistono il Gaming and Lotteries Act e il Totalisator Act. In Italia, ogni settore dei servizi di gioco d'azzardo è regolato da una legge separata, mentre in Lituania esistono la legge sui giochi e la legge sulle lotterie.

Una delle caratteristiche critiche del gioco d'azzardo nei Paesi dell'Unione Europea è l'aggiornamento della legislazione relativa al gioco d'azzardo, che si è verificato nell'ultimo decennio. I Paesi che non hanno ancora implementato leggi aggiornate (ad esempio l'Irlanda) lo faranno a breve.

I motivi principali di questo fenomeno paneuropeo sono i seguenti:

• La vecchia legislazione era scomoda e inefficiente per la regolamentazione dei nuovi tipi di attività legali nell'industria del gioco d'azzardo, che sono apparsi come risultato dello sviluppo delle moderne tecnologie, in primo luogo i servizi di gioco d'azzardo su Internet;
• La vecchia legislazione non consentiva di regolamentare adeguatamente il mercato, che aveva subito cambiamenti strutturali significativi a causa del rapido sviluppo del gioco d'azzardo online. In particolare, le vecchie leggi non consentivano di risolvere il problema del deflusso di denaro dal mercato nazionale verso operatori online stranieri;
• A causa delle azioni legali della Commissione Europea, sostenute dalla Corte di Giustizia dell'Unione Europea, la legislazione nazionale di diversi Stati membri dell'Unione Europea è stata giudicata in violazione di alcuni obblighi regolati dai trattati costitutivi dell'Unione Europea. Si tratta dell'obbligo di garantire le libertà fondamentali del mercato interno dell'UE, come la libertà di fondare imprese e di fornire servizi. Ora, grazie alla decisione della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, è chiaro che il gioco d'azzardo deve essere regolato principalmente come un servizio. Di conseguenza, gli Stati membri dell'UE hanno iniziato ad aprire i mercati nazionali dei servizi di gioco d'azzardo per gli operatori registrati in altri Stati membri dell'UE;
• L'atteggiamento dei cittadini dell'Unione Europea nei confronti del gioco d'azzardo è diventato più favorevole rispetto ai decenni precedenti. Ciò può essere spiegato dai cambiamenti nella cultura generale delle società europee e grazie allo sviluppo dell'industria del gioco d'azzardo sotto il concetto di gioco socialmente responsabile.

Nonostante gli sforzi compiuti, la regolamentazione legislativa del gioco d'azzardo non può essere considerata sufficientemente efficace. Ricerche indipendenti dimostrano che oltre il 50% dei servizi di gioco d'azzardo online sono forniti illegalmente nella maggior parte dei Paesi dell'Unione Europea.

Tuttavia, è essenziale notare che, in larga misura, questa situazione è causata dalla legislazione fiscale, che svolge un ruolo cruciale nella regolamentazione del mercato del gioco d'azzardo. Questo spiega perché è comune nell'industria del gioco d'azzardo valutare il potenziale di mercato sulla base di un'analisi completa della legislazione industriale e fiscale.

Negli anni 2000, molti Paesi dell'Unione Europea sono stati costretti a introdurre una regolamentazione liberale del mercato del gioco d'azzardo sotto la pressione dei fattori sopra citati. Allo stesso tempo, però, la maggior parte di essi ha imposto una pressione fiscale significativa sul gioco d'azzardo. Come dimostra l'esperienza, questo porta a una riduzione del mercato nazionale regolamentato e a un deflusso di denaro verso i Paesi che offrono condizioni favorevoli agli operatori di servizi di gioco d'azzardo online. È quindi necessario mitigare la pressione fiscale.

La definizione di "gioco d'azzardo" determina principalmente l'ambito di applicazione della legislazione sul gioco d'azzardo. Dipende anche dai tipi di gioco d'azzardo consentiti nel Paese e dalle modalità di fornitura dei servizi di gioco: strutture di gioco offline o servizi online via Internet.

Definizione di gioco d'azzardo nella legislazione dell'Unione Europea

Sebbene l'Unione Europea non abbia una legislazione comune sul gioco d'azzardo, esistono direttive comunitarie separate che contengono la definizione di "servizi di gioco d'azzardo". Esse consentono di definire il termine "gioco d'azzardo". La definizione più recente è contenuta nella quarta direttiva UE sul riciclaggio di denaro (UE 2015/849). Secondo tale direttiva, i servizi di gioco d'azzardo sono:

Servizi che prevedono l'effettuazione di scommesse su richiesta dell'utente con unità monetarie in giochi d'azzardo, compresi i giochi di abilità come le lotterie, i giochi da casinò, i giochi di poker e le scommesse sportive, disponibili in luoghi particolari, con qualsiasi mezzo a distanza, tramite dispositivi elettronici o qualsiasi altra tecnologia che faciliti la comunicazione.

Le direttive precedenti contenevano definizioni simili ma più concise del gioco d'azzardo. Una definizione rifletteva l'essenza del gioco d'azzardo: "fare scommesse con unità monetarie in giochi d'azzardo".

Giochi d'azzardo

Il termine "gioco d'azzardo" è utilizzato per definire qualsiasi gioco in cui è necessario scommettere ed è possibile vincere denaro o altri premi. È importante notare che il risultato dipende interamente o principalmente non dall'abilità dei giocatori ma dal caso. Questo termine deriva dalla frase francese "jeu de hasard", tradotta come "gioco d'azzardo". L'impatto della casualità sull'esito di questi giochi si riflette in molte lingue europee. Ad esempio, la legge sul gioco d'azzardo in Polonia si chiama "Ustawa o grach hazardowych". La stessa logica si osserva nel termine tedesco "Glucksspielen", formato dalle parole "Gluck" (fortuna) e "spielen" (gioco).

Tuttavia, in altre lingue, come il russo, il termine non è legato al caso e alla casualità. Implica un particolare stato mentale di eccitazione che accompagna i giocatori d'azzardo durante il gioco. Non c'è alcun legame con il concetto di rischio o di azzardo, come nella frase iniziale francese "jeu de hasard".

La legislazione relativa al gioco d'azzardo nei Paesi dell'Unione Europea definisce perfettamente il termine "gioco d'azzardo". Il gioco d'azzardo è definito come un'attività in cui i giocatori hanno la possibilità di ottenere vincite. Allo stesso tempo, le vincite dipendono interamente o in una certa misura da circostanze o eventi imprevedibili. Inoltre, almeno uno dei giocatori perde la propria scommessa.

Tuttavia, tutte le definizioni di gioco d'azzardo includono almeno tre segni:

1. È necessario fare una scommessa con un certo valore (i giochi giocati "per divertimento" non sono considerati giochi d'azzardo).
2. La fortuna, ma non l'abilità, determina interamente o in una certa misura la vincita o la perdita;
3. Se un giocatore vince, riceve una ricompensa.

Ciononostante, alcune attività economiche possono formalmente avere segni di gioco d'azzardo ma non appartengono al gioco d'azzardo. Pertanto, per evitare l'applicazione della legislazione sul gioco d'azzardo a tali attività, sono state adottate alcune norme che escludono dalla legislazione sul gioco d'azzardo le assicurazioni sulla vita, alcuni tipi di prestiti statali, le estrazioni a premi a scopo pubblicitario e i giochi non commerciali a cui può partecipare un numero limitato di persone (ad esempio, i giochi d'azzardo che consentono di finanziare uno specifico evento di beneficenza).

Giochi basati sull'abilità

L'esperienza dimostra che è essenziale definire il gioco d'azzardo e le sue varianti nel modo più preciso e accurato possibile, poiché qualsiasi oscurità finisce per dare origine a numerose controversie tra lo Stato, gli operatori e i giocatori. Nella pratica legale, uno dei problemi più comuni generati dall'ambiguità della definizione di gioco d'azzardo è la qualificazione dei cosiddetti "giochi di abilità".

Un segno essenziale di un gioco d'azzardo è la dipendenza del suo esito dalla coincidenza o dal caso, ma non dalle abilità o dalle conoscenze dei giocatori. Tuttavia, le abilità e le conoscenze dei giocatori sono ancora fondamentali in alcuni tipi di gioco d'azzardo. Per questo motivo, la legislazione di alcuni Paesi distingue due tipi di giochi: i giochi d'azzardo (giochi basati sul caso) e i giochi di abilità (giochi basati sull'abilità). Questi ultimi includono le scommesse e alcuni tipi di giochi di carte (ad esempio, il poker). Questa distinzione ha conseguenze legali di fondamentale importanza.

Il poker è un gioco di abilità o un gioco d'azzardo?

Il 3 aprile 2008 il Tribunale amministrativo di Muenster ha emesso la decisione n. 9 L 13/08, in cui si afferma che il poker è un gioco d'azzardo, ma non un gioco di abilità e conoscenza. Di conseguenza, i giochi di poker erano consentiti solo nei casinò statali e non potevano essere offerti online.

Allo stesso tempo, il 15 luglio 2014, la Corte finanziaria di Muenster ha adottato una decisione in base alla quale i giocatori di poker professionisti dovrebbero essere soggetti all'imposta sul reddito per i pagamenti delle vittorie. Questa decisione ha creato una situazione ambigua quando le autorità fiscali considerano il poker un gioco di abilità, poiché le vincite sono soggette all'imposta sul reddito solo in questi casi. Allo stesso tempo, le autorità amministrative e di regolamentazione hanno considerato il poker come un gioco d'azzardo, il che ha permesso loro di vietare questo gioco online.

È interessante menzionare la prassi dei tribunali statunitensi nel trattare i giochi di poker.

La Corte d'Appello di New York, nella sua decisione dell'8 agosto 2012, nel caso "Stati Uniti contro Di Cristina", ha confermato che il poker è un gioco di abilità piuttosto che un gioco d'azzardo. Ciò significa che le leggi federali statunitensi sul gioco d'azzardo non sono applicabili in questo caso.

In particolare, nella decisione del tribunale è stato sottolineato che il poker è un gioco di abilità in cui "il miglioramento delle abilità aumenta le possibilità di vincita dei giocatori e influisce sulle singole transazioni, così come sulle serie di transazioni" e "i giocatori esperti di poker utilizzano molte abilità, tra cui il conteggio, la conoscenza della psicologia umana, così come la capacità di osservazione e manipolazione".

Questa decisione del tribunale ha permesso ai rappresentanti dell'industria del gioco d'azzardo di sperare che il poker online diventasse finalmente legale. Tuttavia, le loro speranze sono state vane: nel febbraio 2014, la Corte Suprema degli Stati Uniti ha annullato questa decisione senza esaminare la natura del poker, facendo riferimento solo al divieto di poker diretto in seguito alle leggi dello Stato di New York.

È interessante notare che le controversie sulla natura di alcuni tipi di gioco d'azzardo per evitare un divieto risalgono al Medioevo. Nell'Europa medievale, gli scacchi divennero un gioco d'azzardo popolare e diffuso. A questo proposito, le autorità laiche ed ecclesiastiche iniziarono a imporre divieti su questo gioco. Nel 1061, il cardinale Damiani proibì al clero cattolico di giocare a scacchi, che considerava "invenzione del diavolo" e "gioco indecente". Secondo il regolamento, il vescovo di Firenze fu privato del suo grado per aver giocato a scacchi. In sua difesa, il vescovo affermò che gli scacchi richiedevano abilità, quindi questo gioco "non assomiglia ad altri giochi d'azzardo".

Tassazione del gioco d'azzardo

Il sistema di tassazione del gioco d'azzardo ha un'influenza decisiva sul suo sviluppo: un sistema di tassazione adeguato facilita le attività di gioco d'azzardo legali e previene quelle illecite, il che è indispensabile per una crescita sana del mercato del gioco d'azzardo. Pertanto, un clima fiscale favorevole aumenta significativamente le entrate di bilancio, ad eccezione del cosiddetto paradosso del serpente che morde la coda, quando i bilanci statali perdono miliardi di entrate dal gioco d'azzardo a causa di condizioni fiscali rigide.

Cosa fa bene al gioco d'azzardo: Imposta sul fatturato o imposta sul reddito?

Dato che l'attività di gioco d'azzardo presenta alcune caratteristiche rispetto ad altri tipi di attività commerciali, esistono tre tipi di regolamentazione fiscale del gioco d'azzardo:

1. Tassazione generale, quando il gioco d'azzardo è tassato in base alle norme standard per tutti i tipi di attività, comprese l'imposta generale sul reddito e l'IVA;
2. Tassazione speciale, quando il gioco d'azzardo è tassato in base a un sistema di tassazione separato, l'imposta sul fatturato delle scommesse e l'imposta sui ricavi lordi del gioco d'azzardo;
3. tassazione combinata, quando vengono utilizzati requisiti particolari insieme alle norme fiscali generali.

Nei Paesi dell'Unione Europea prevale l'approccio unico, il che significa che i sistemi di tassazione del gioco d'azzardo più comuni sono l'imposta sulla posta e l'imposta sui proventi lordi del gioco d'azzardo. L'imposta sulle puntate o imposta sul fatturato è imposta sull'intero ammontare delle scommesse effettuate dai giocatori. In altre parole, viene imposta sul denaro speso dai giocatori, indipendentemente dai loro risultati. Per quanto riguarda l'imposta sui ricavi lordi del gioco d'azzardo (GGR), la base per la tassazione è la differenza tra l'importo di tutte le scommesse effettuate e l'importo di tutti i pagamenti effettuati ai giocatori per un determinato periodo, che viene determinato prima di dedurre tutte le altre spese degli operatori.

I Paesi dell'Unione Europea sono recentemente passati a tassare i ricavi lordi del gioco d'azzardo perché questo approccio alla tassazione del gioco d'azzardo si è rivelato il più pertinente per questo settore. Ciò si spiega con il fatto che l'imposta sul fatturato non considera alcune caratteristiche specifiche di alcuni tipi di gioco d'azzardo.

Da un lato, l'imposta sul fatturato è rilevante per i giochi con una percentuale fissa di vincite/perdite. Si tratta di lotterie e altri giochi basati su generatori di numeri casuali o scommesse in cui l'imposta dell'operatore per l'organizzazione di tali attività è fissa. Questo perché il reddito dell'operatore per questi giochi d'azzardo dipende solo dal numero di giocatori e dall'entità dei loro investimenti. Pertanto, il reddito dell'operatore è una quota del fatturato totale delle scommesse dei giocatori.

Allo stesso tempo, la tassazione del fatturato non è rilevante per altri tipi di gioco d'azzardo (ad esempio, le scommesse). Perché questo accade?

1. La percentuale di reddito dell'operatore sul fatturato totale delle scommesse non è fissa.
2. Questo tipo di gioco è a basso margine. Ad esempio, il margine medio per le scommesse è del 5-7%, mentre nelle lotterie il valore del margine raggiunge il 30-60%.
3. L'importo delle scommesse effettuate dagli scommettitori di solito non corrisponde al denaro trasferito sul conto dell'operatore, poiché gli scommettitori possono utilizzare i fondi vinti senza prelevarli dai conti per ulteriori scommesse. Di conseguenza, il fatturato delle scommesse supererà notevolmente l'importo effettivo dei fondi trasferiti sul conto dell'operatore.

Pertanto, la tassazione del fatturato non è commercialmente redditizia per i tipi di gioco d'azzardo sopra citati, poiché non consente di fare offerte competitive su un mercato a basso margine. Vale anche la pena notare che i costi di marketing (bonus, free chips, free spins, ecc.), che non sono considerati vincite, di solito non sono inclusi nei costi totali quando si calcolano i ricavi lordi del gioco d'azzardo.

Nei Paesi dell'Unione Europea, la situazione delle imposte speciali sul gioco d'azzardo è la seguente.

Tassazione del gioco d'azzardo in Francia

L'esperienza della Francia può essere considerata un esempio negativo dell'uso di imposte sul fatturato per alcuni tipi di gioco d'azzardo. Nel 2010, la Francia ha fissato aliquote elevate per le imposte sul fatturato delle scommesse quando è stato introdotto il regime di licenze per gli operatori di scommesse online. Di conseguenza, gli operatori nazionali autorizzati hanno perso la concorrenza degli operatori illeciti e offshore. Il mercato legale è sceso al 30% del mercato totale. Il governo francese ha ammesso pubblicamente nel 2014 che il regime di tassazione del gioco d'azzardo era inefficiente.

Tassazione del gioco d'azzardo in Bulgaria

La Bulgaria può illustrare un altro esempio. Quando il governo ha stabilito una tassa sul fatturato lordo del gioco d'azzardo del 15%, quasi tutti gli operatori nazionali hanno abbandonato il mercato perché un tale onere fiscale era commercialmente insostenibile. Qualche anno dopo, il governo si è reso conto del suo errore e ha introdotto un'imposta sui ricavi lordi del gioco d'azzardo del 20% al posto dell'imposta sul fatturato del 15%. Di conseguenza, la maggior parte degli operatori del gioco d'azzardo è tornata sul mercato bulgaro anche se le aliquote fiscali erano relativamente alte.

Pertanto, lo sviluppo del settore del gioco d'azzardo legale e la sua trasformazione in una fonte affidabile di entrate di bilancio richiede un approccio differenziato nell'utilizzo delle imposte sul fatturato per i giochi d'azzardo (lotterie, casinò, slot machine), che dovrebbero essere correlate all'entità del margine.

A causa della loro bassa marginalità, le imposte sul fatturato che non superano il 4-5% possono essere applicate ad altri tipi di gioco d'azzardo (in particolare, alle scommesse sportive, che occupano la quota maggiore del mercato dei servizi di gioco d'azzardo).

Allo stesso tempo, considerando l'esperienza europea, i principi di buon senso e di integrità, è un approccio più avanzato quello di imporre una tassa sui ricavi lordi del gioco d'azzardo (GGR), la cui aliquota dovrebbe variare dal 10 al 20%.

Secondo gli esperti e i volumi delle entrate di bilancio, i Paesi dell'Unione Europea, Regno Unito, Malta, Belgio, Lettonia e Cipro, possono essere esempi di una politica fiscale efficace nel settore del gioco d'azzardo.

Royal Scandinavian Casino contro Danimarca

Nel settembre 2014, la decisione della Corte dell'Unione Europea ha confermato che la legislazione fiscale danese relativa alla tassazione a due livelli del gioco d'azzardo è conforme alle leggi dell'Unione Europea.

In Danimarca è stato introdotto un sistema di tassazione dei proventi lordi del gioco d'azzardo. Secondo tale sistema, l'attività degli operatori di gioco d'azzardo online è tassata al 20%, mentre gli operatori di gioco d'azzardo che forniscono servizi offline (terrestri) devono pagare il 45%. A questo proposito, il Royal Scandinavian Casino ha fatto ricorso alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea chiedendo di equiparare il carico fiscale per gli operatori online e offline, giustificando le proprie richieste con il fatto che tale differenziazione fornisce agli operatori online un aiuto da parte dello Stato e viola le regole della concorrenza leale e integrale.

Il governo danese ha sostenuto che questa differenza di aliquote fiscali è dovuta al fatto che gli operatori online devono competere con gli operatori del gioco d'azzardo di altri Paesi. Questo sistema a due livelli offre pari condizioni agli operatori online e offline. La decisione del governo danese ha contribuito a stimolare gli operatori nazionali di gioco d'azzardo online.

Di conseguenza, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha appoggiato il governo danese.

Conclusioni

Abbiamo cercato di analizzare le questioni chiave che emergono durante la legalizzazione del gioco d'azzardo e di identificare i principi fondamentali che dovrebbero essere rispettati tenendo conto delle esperienze positive e negative delle normative sul gioco d'azzardo legale nei Paesi dell'Unione Europea. L'analisi dell'esperienza nella regolamentazione legale dell'industria del gioco d'azzardo mostra che:

• In molti Paesi europei, il gioco d'azzardo è un settore dell'economia legale e in grado di formare il bilancio. Le attività correlate sono regolamentate a livello legislativo.
• Qualsiasi moratoria sul gioco d'azzardo è inefficace per regolare questa sfera della vita umana, soprattutto quando questo intrattenimento è disponibile su Internet e nei Paesi vicini.
• È possibile proteggere la parte più vulnerabile della società dai rischi associati alla dipendenza dal gioco d'azzardo solo fornendo norme pertinenti quando il gioco d'azzardo è legale e quando sono presenti regolatori e pressione competitiva. Tali condizioni creano veri e propri incentivi per il gioco d'azzardo a rispettare i requisiti legislativi e i principi del gioco socialmente responsabile.
• Il divieto totale del gioco d'azzardo è un modo per rafforzare la componente di corruzione nelle attività delle forze dell'ordine e l'ombra del gioco d'azzardo con la conseguente attivazione di attività illecite controllate dalla criminalità organizzata.
• Il divieto del gioco d'azzardo influisce negativamente sullo sviluppo di altri settori economici, tra cui il turismo, l'allevamento di cavalli, gli sport professionistici, le analisi sportive e i media sportivi.
• La proibizione del gioco d'azzardo in qualsiasi Paese porterà inevitabilmente a un deflusso di denaro da questo Stato verso Paesi in cui il gioco d'azzardo è legale, poiché i giocatori soddisfano le loro esigenze direttamente in questi Paesi o via Internet.

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